Jubilaciones y Pensiones en Argentina

Blog elaborado por MSC Consultores

Situación fiscal y previsional: La caja de Pandora (y de Kirchner)

Estudios Económicos – Banco de la Ciudad de Buenos Aires
Economista Jefe: Luciano Laspiña

La bonanza recaudatoria que disfruta el gobierno nacional puso al rojo vivo la discusión política-fiscal respecto a quién es el protagonista central del reparto y cómo se gastará el excedente de ingresos. El debate respecto al reparto se da entre una oposición aglutinada en el Congreso, que busca imponer una agenda de gasto social y previsional predeterminado, y el gobierno, que pretende administrar discrecionalmente el gasto con muñeca política y timing electoral. Se trata de repartir nada menos que unos $ 30.000 millones de mayor recaudación a la prevista en el Presupuesto 2010. La Ley de Presupuesto anticipaba un crecimiento del 16% en la recaudación AFIP, pero el crecimiento acumulado de los ingresos a junio ronda el 32%. A esto habría que sumar otros ingresos “espurios” que el gobierno amaga con utilizar, proveniente de las ganancias contables del Banco Central por $ 23.000 millones, aún cuando se trata de pura emisión monetaria que probablemente avivará el fuego inflacionario.

La inflación, precisamente, es la que está creando un juego político perverso. Los recursos fiscales aumentan de la mano de los precios y por la imposibilidad legal para que las empresas ajusten sus balances por la inflación pasada. Esto explica que el IVA haya crecido a un ritmo del 35% anual en los 2 últimos meses y el impuesto a las Ganancias al 60% anual. El boom de recaudación (en gran medida, una ilusión nominal) termina desatando una carrera política alocada por el reparto posterior. En este juego perverso, la oposición no puede darse el lujo de mirar como un simple espectador televisivo los sucesivos anuncios de gastos que vendrán desde el Ejecutivo. Más aún si todavía subsiste en un segmento de la población cierta “ilusión monetaria” que impide discriminar con precisión verdaderos aumentos de gastos respecto de simples recomposiciones o indexaciones. Este es el contexto político en el cual se enmarca la avanzada opositora para ajustar jubilaciones.

También influye en el debate el desmanejo de la política previsional en los últimos años. Desde 2001 a 2006 el gobierno priorizó los ajustes en las jubilaciones mínimas, lo cual derivó en un “achatamiento” de la pirámide previsional. En 2007, se sumó el efecto de la moratoria previsional, que incorporó casi 2 millones de beneficiarios sin distinción de aportes realizados ni condición social (se estima que un porcentaje no menor de los beneficiarios provienen de familias no pobres). Como consecuencia, la cantidad de beneficiarios que cobran la jubilación mínima pasó de representar un 30% del total en 2001 a cerca de un 80% en 2009, produciéndose fuertes inequidades respecto del esfuerzo realizado durante la edad activa. Con los ajustes realizados a partir de 2006 y la movilidad previsional impuesta por un fallo de la Corte Suprema en 2008, el desfasaje en la escala de haberes se corrigió parcialmente. El fallo de la Corte en el caso Badaro (y luego en el caso Sanchez) ordenó aumentar en un 88,6% la jubilación por el período de enero 2002 a diciembre 2006. Actualmente hay más de 360.000 juicios iniciados con idénticos reclamos.

La situación legal del sistema previsional se asemeja a la de los años 80’s. En la década del ’80, la emergencia fiscal obligó al gobierno de Raúl Alfonsín a incumplir con el 82% móvil de las jubilaciones durante años generando una catarata de juicios y, posteriormente en los ‘90s su reconocimiento mediante la consolidación de deudas vía la emisión masiva de BOCONES. Si bien ya no se encuentra vigente el 82% móvil, la Corte obligó a indexar las jubilaciones. La “ley de movilidad jubilatoria” buscó poner fin al congelamiento de las jubilaciones superiores a la mínima, pero partiendo de una base de actualización inferior a lo prescripto por la Corte. Esto implica que el pasivo fiscal contingente sigue creciendo a pesar de la actual movilidad, debido a que se mantiene una brecha entre el haber teórico (al que obliga el fallo) y el haber efectivamente cobrado.

La política previsional actual está creando una importante vulnerabilidad fiscal a futuro. Según nuestros cómputos, la jurisprudencia de la Corte –aplicada al universo de perjudicados por la licuación de los haberes desde 2002- genera un pasivo fiscal contingente de $ 72.000 millones (5% del producto) en valores nominales, de $ 90.000 millones (6% del producto) actualizando esa deuda según el índice de inflación oficial y de $ 115.000 millones (8% del producto) actualizando según inflación provincial. Esta es la deuda a consolidar si en algún momento se desea regularizar la situación. Esta deuda potencial, como se explicó, sigue creciendo a pesar de la movilidad jubilatoria. La brecha entre haberes teóricos y efectivos no crece pero tampoco desaparece. A valores constantes, cada año se sumarían unos $ 18.000 millones a la deuda, si los proyectos legislativos no prosperan, o se sumarían al gasto, si los proyectos avanzan.

Esto ocurre con una llamativa diferencia entre los decadentes ‘80s y los prósperos 2000s. Aquellos eran años de emergencia fiscal y crisis de la deuda, en tanto los años recientes han sido de una bonanza extraordinaria, que permitió aumentar el gasto público nacional más de 8 puntos del producto entre 2005 y 2009 (ver gráfico). De esta expansión del gasto, poco y nada fue para los jubilados no alcanzados por la moratoria previsional. En el período 1998-01, las jubilaciones representaban 6% del producto. En el año 2006 (antes de la moratoria previsional) todavía eran inferiores al 5%. A partir de 2007 se comienza a recuperar el terreno perdido, pero como consecuencia de la moratoria previsional, que implicó 1,5 puntos del producto de incremento del gasto en jubilaciones y pensiones. Es decir, los beneficiarios anteriores a la moratoria siguen representando 5% del producto. Así, buena parte del ajuste fiscal producto de la devaluación y la crisis sigue cargando sobre las espaldas de los jubilados.

En este marco (político, económico y legal) deben encuadrarse los proyectos de la oposición para ajustar los haberes jubilatorios. Los proyectos en danza contemplan elevar el haber mínimo al equivalente al 82% móvil del salario mínimo ($ 1.230). La medida tendría un costo fiscal anualizado del orden de $18.000 millones, equivalentes a 1,3% del producto y beneficiaría al 85% de los jubilados y pensionados. Los proyectos también apuntan a actualizar los haberes jubilatorios superiores al mínimo, en función de la evolución de los salarios desde 2002 a la actualidad según la jurisprudencia de la Corte (sin contemplar retroactivos o deudas acumuladas). Aunque el número de jubilados y pensionados beneficiados sería mucho menor, el costo fiscal de la medida es similar al del 82% móvil: $18.000 millones anuales (1,3% del PIB) según nuestras estimaciones.

Se trata de una medida de alto impacto en lo fiscal. El proyecto de la oposición alcanzaría para empujar el crecimiento del gasto previsional un 30% en 2010 y un 50% en 2011 (aquí se combinan el impacto total anualizado y la indexación posterior). Esto se monta sobre un gasto público que viene creciendo al 35% anual, con componentes indexados de facto (salarios y subsidios) y de jure (jubilaciones) y fuera del control directo del gobierno.

Y también de fuertes implicancias en el frente macroeconómico. Es razonable pensar que un aumento del gasto público de casi 3 puntos del producto financiado con emisión monetaria o -en el mejor de los casos- con emisión de deuda tendrá consecuencias directas sobre la demanda agregada y la inflación. En la medida que no sea compensado por una contracción equivalente de otras partidas del gasto, el impulso fiscal (o el push de demanda) se aplicaría sobre una economía que opera muy cerca de su capacidad potencial.

La combinación de elementos legales, sociales, económicos y políticos hacen extremadamente complejo el debate. Para los economistas, aferrados al equilibrio de las cuentas fiscales como un mantra, la situación no admite discusiones. Para los juristas, no existe tal cosa como una emergencia económica que justifique incumplir, postergar y evitar una generalización a todos los jubilados de lo dispuesto por la Corte Suprema. Para los jubilados, en particular los más pobres, la necesidad de recomponer haberes no admite dilaciones.

La estatización del sistema previsional reabrió la caja de Pandora que se había cerrado transitoriamente con la reforma previsional de los años ‘90s. Diez años de capitalización privada, confiscada con la contra-reforma previsional de 2008, crearon un “efecto riqueza” en la percepción de toda la dirigencia política. Conviene andar con cuidado. Este complejo vector de factores, sin un marco legal apropiado ni reglas de juego estables y sustentables, terminó en la quiebra del sistema previsional estatal en el siglo pasado y, a la postre, en procesos de alta inflación y alto endeudamiento.

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